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Lei de Responsabilidade Fiscal – Algumas Considerações
1. Origem
O processo de deteriorização das contas públicas municipais brasileiras iniciou-se através dos inúmeros problemas acumulados na sociedade que dependem de grandes investimentos para serem sanados de forma definitiva. A repetida acumulação de capitais gerados no país nas mãos de poucos indivíduos fez com que se criasse uma maior concentração de renda com efeitos negativos sobre a qualidade de vida de uma larga faixa da população.
Há décadas verificamos que convivemos com uma história de desmandos por parte de muitos gestores da administração pública em nosso país, além de verdadeiros indicadores de distorções das atribuições do Estado, numa sociedade democrática em que observamos clara tendência à apropriação privada do patrimônio público.
Nesse contexto, visando à reforma do Estado que vem ocorrendo em vários países nas últimas décadas, é que surge a Lei de Responsabilidade Fiscal tendo como diretriz a substituição da administração pública burocrática pela gerencial e, desta forma, aumentando a eficiência na prestação dos serviços à sociedade, incentivando o crescimento e desenvolvimento econômico e social do país. Dessa maneira é que foi elaborada a Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil, que com algumas alterações, guarda similaridades com leis de outros países, tais como, Nova Zelândia, Argentina, Estados Unidos, Peru, México e Grã-Bretanha.
A disciplina constitucional para a lei fiscal está resguardada pelo artigo 24 que trata da competência concorrente para legislar sobre o direito financeiro, bem como pelos artigos 163 e 165, parágrafo 9º que determina à lei complementar a regulamentação da matéria financeira.
Assim, nasce a questão da aplicabilidade da Lei Complementar n.º 101/2000 aos Estados, ao Distrito federal e aos Municípios, pois a União limitar-se-á estabelecer regras gerais no âmbito da legislação concorrente, conforme disposto no artigo 24, parágrafo 1º da CRFB.
Atualizando essa reflexão para os dias atuais, não é difícil constatar que, salvo raras e honrosas exceções, as antigas práticas do coronelismo, do nepotismo e da centralização da tomada de decisão para atender a interesses de poucos, em prejuízo da maioria, ainda são características marcantes em diferentes instâncias da gestão pública. Ultimamente, com a democratização da sociedade, desvios de toda ordem, verdadeiros indicadores de irresponsabilidade nas gestões financeiras dos Estados, Distrito Federal, da própria União e, principalmente, dos municípios brasileiros passaram a fazer parte do noticiário.
Nessa realidade, a sociedade assiste perplexa e indignada, a denúncias sobre, corrupção, desvio de bens e de verbas públicas, fraudes em processos de licitação, superfaturamento de obras e/ou serviços, uso eleitoreiro de obras, que, ao longo dos anos, permanecem inacabadas, publicidade oficial para promoção pessoal, contratação de servidores sem concurso; em síntese, uma série de práticas delituosas que objetivam o enriquecimento de alguns, à custa do erário.
Assim esclarece Carlos Pinto Coelho Motta (2000, p. 21):
"Os recursos públicos são, acertadamente, considerados como elementos vitais do organismo político, uma vez que o mantém vivo e em atividade, habilitando-o a cumprir suas funções essenciais... Se houver deficiência, nesse particular, ocorrerá um dos seguintes malefícios: ou o povo ficará sujeito a contínuos saques, em substituição a um modo mais convincente de atender às necessidades públicas, ou o governo mergulhará em fatal atrofia, não tardando muito a perecer".
Como se percebe, esses problemas de má administração pública tem suas origens provenientes de desvios históricos, através do mau uso dos recursos públicos e, nessa perspectiva, na falta de mecanismos reguladores e de controle da gestão de arrecadação, aplicação e controle do uso dos recursos disponíveis. Neste particular, carecemos de políticas públicas conseqüentes e responsáveis que possam atender às necessidades mais elementares da população bem como alcançar um equilíbrio das contas públicas já que nos deparamos com um setor público muito endividado.
Em conformidade com o explicitado, a Lei Complementar n.º 101/2000, que trata das finanças públicas e regulamenta o artigo 165, §9º da Constituição Federal, constitui passo importante e necessário, que, associado a outras medidas, pode representar mudança significativa nas práticas públicas, em suas diferentes instâncias.
Nas palavras de Kiyoshi Harada (2001, p. 230), reflete:
"[...] quando a administração pública é orientada por um projeto político sério e conseqüente, os gestores assumem a tarefa de coordenar as iniciativas dirigidas para compatibilizar a aplicação das receitas com as necessidades e demandas prioritárias da sociedade, estabelecendo metas derivadas do interesse público".
2. Conceitos
Acerca da Lei de Responsabilidade Fiscal, cujos dispositivos estão direcionados às atividades financeiras e à gestão fiscal responsável, cabe analisar a palavra responsabilidade, que advém "de responder", do latim respondere, atraído no significado de responsabilizar-se, garantir, cumprir as obrigações que adquiriu, assumir o pagamento do que se obrigou ou do ato praticado, em suma, é a obrigação de responder pelas consequências dos próprios atos praticados.
No tocante ao conceito de transparência introduzido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, temos aqui um principio segundo o qual se exige da administração pública ampla divulgação de seus planejamentos bem como de seus resultados e cria novas peças destinadas a este fim, dando prévio conhecimento de todos seus atos praticados através da sua publicação nos órgãos oficiais.
As atividades financeiras são as inúmeras funções exercidas não só pelo homem ao atuar profissionalmente, afim de proporcionar o bem-estar de sua família, assim como o bem-estar social, o progresso e o desenvolvimento em diversas áreas, mas também as atividades exercidas pelo Estado que, dentre várias atribuições, precisa buscar, para sua sobrevivência, receita com a finalidade de revertê-la na manutenção das necessidades públicas, que são os bens ou serviços que trazem maior conforto e comodidade ao cidadão.
Consequentemente, esses bens e/ou serviços geram a necessidade de o Estado procurar os meios para obter as finanças indispensáveis para satisfazê-las. Assim, Aliomar Baleeiro (1998, p.2) aduz que as atividades financeiras seriam obter, despender, gerir e criar o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu.
Convergindo nesse mesmo prisma, Luiz Celso de Barros (2001, p.24) opina:
"Obter, representa a RECEITA PÚBLICA; despender, a DESPESAPÚBLICA; gerir, o ORÇAMENTO PÚBLICO, e criar, o CRÉDITO PÚBLICO. Neste diapasão, a atividade financeira do Estado volta-se para obter a soma de dinheiro indispensável para a sua manutenção, revertendo-a em despesas, para seus gastos, gerindo, administrando, cuidando da receita e despesa, através de uma peça chamada Orçamento, aomesmo tempo em que, diante de certas conjunturas, ele cria novas fontes de receitas, utilizando de seu Crédito, quer para suprir uma deficiência de caixa, ou para atender um programa de governo".
Indubitavelmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal surgiu para modificar o rumo da história da administração pública no país, cujo ideal é proporcionaruma importante contribuição no aumento das receitas próprias, permitindo que os recursos sejam utilizados em prol da sociedade beneficiando a população, uma vez que reforça os alicerces do desenvolvimento econômico sustentado, sem endividamento excessivo, pois não cria artimanhas para encobrir erros de uma gestão fiscal ineficiente.
3. Natureza Jurídica
A regulamentação das finanças públicas, através da Lei de Responsabilidade Fiscal, teve como mandamento o disposto no art. 163 da Constituição Federal, que teve a preocupação de estabelecer mecanismos de equilíbrio das contas públicas, dando-lhes maior clareza, prevendo meios e até ajuda financeira por parte da União para com os Estados e municípios para a modernização da máquina arrecadadora das receitas públicas.
Destarte, com pouco mais de oito anos, a Lei de Responsabilidade Fiscal já vem produzindo resultados significativos no sentido de direcionar os gestores públicos para que não gastem mais do que arrecadam.
Tendo como foco principal obrigar todos os gestores públicos a respeitarem às normas e limites para administrar as finanças, prestando contas sobre o quanto e como gastam os recursos sociais e melhorando a administração das contas públicas brasileiras, a Lei de Responsabilidade Fiscal tem caráter e natureza complementar, uma vez que destina-se a regulamentar a ConstituiçãoFederal no que dispõe, em particular, à parte da Tributação e do Orçamento.Luiz Emygdio F. da Rosa Jr. (2001, p. 111) ao esclarecer que a Constituição Federal preocupou-se em assegurar o princípio da transparência fiscal, leciona:
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000) destina-se a regulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e deOrçamento, cujas normas gerais de finanças públicas devem ser observadas pelos três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal.
Ademais, o fundamento da Lei de Responsabilidade Fiscal está contida nos artigos 163, como já citado, à 169 da Constituição Federal, visando atender o que expressam a intenção do legislador de promover uma administração financeira eficiente, atendendo ao critério de maior transparência na gestão do gasto público, de modo que os mecanismos de mercado e processo político sirvam como instrumento de controle e de punição daqueles que não tem responsabilidade na administração da coisa pública.
4. A Lei de Responsabilidade Fiscal como um código de conduta para os gestores públicos
A Lei de Responsabilidade Fiscal proporciona uma mudança cultural e institucional na administração dos recursos da sociedade através do equilíbrio das contas públicas. Assim, por força dos deveres jurídicos trazidos pela Lei Complementar Nº 101/2000, os gestores públicos ficam subordinados as normas estabelecidas pela lei onde a violação desses deveres à responsabilidade, acarretará prestação consubstanciada em sanções institucionais e contra os próprios sujeitos que servem ao poder público.
O texto legal é nítido face ao seu caráter obrigacional, uma vez que sua natureza jurídica não é modificada ante a seu conjunto orgânico como norma geral pois está atrelada as finanças públicas. Portanto, a norma jurídica da Lei de Responsabilidade Fiscal é de caráter financeiro, não devendo-lhe ser atribuída à inconstitucionalidade formal, tendo em vista uma eventual inobservância a princípios decorrentes da competência legislativa concorrente, inserida no artigo 24 da Constituição Federal.
Destarte, as leis complementares, embora complementem a Constituição Federal, nem sempre pertencem ao direito constitucional, porque sua função complementar, por mais que seja de caráter fundamental, refere-se ao conteúdo das normas integradas e da natureza desse conteúdo retiram sua própria natureza.
Assim, a lei em comento, por maior que seja a ambiguidade do seu artigo 1º, é norma de caráter financeiro que visa regulamentar o artigo 163 da Constituição Federal, tendo por finalidade estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
Nesse prisma, mais do que um código de condutas o que se extrai do instrumento normativo denominado Lei de Responsabilidade Fiscal, é que este é aplicável a todos os entes da federação indistintamente, eregindo-se em um verdadeiro código de obrigações ante a postura danosa de gestores que administram os cofres públicos gastando mais do que arrecadam, deixando dívidas para seus sucessores e assumindo compromissos que tem ciência, de aviso prévio, não poderão adimplir.
5. O conselho de gestão fiscal
O conselho de gestão fiscal é um conselho da mais alta relevância para a implantação da L.R.F. É responsável pela harmonização de procedimentos e tem, entre outros, o intuito de ser um grande fórum institucional permanente de discussão sobre questões referentes à Lei. Nesse aspecto, as principais atribuições do conselho são as seguintes:
- Harmonização e coordenação entre os entes da Federação;
- Disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal;
- Adoção de normas de consolidação da contas públicas, padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem como necessários ao controle social;
- Divulgação de análises, estudos e diagnósticos.
- Instituir formas de premiação e reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas da L.R.F.
6. LRF versus obras inacabadas
A L.R.F criou restrições para inclusão de novos projetos na Lei Orçamentária Anual (LOA) e de créditos adicionais, sem aqueles projetos que se encontram em andamento estejam sendo adequadamente atendidos e as despesas de conservação do patrimônio também assim estejam, conforme dispuser a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Essa regra se encontra no artigo 45 da L.R.F. Perceba-se que não se trata de só poder incluir novos projetos depois de concluídos os em andamento.
Na realidade a restrição, ou requisito, é que aqueles projetos que se encontram em andamento, estejam sendo atendidos, ou seja, o seu cronograma de execução venha sendo cumprido.
Sem dúvida nenhuma, trata-se de medida moralizadora e salutar que impedirá a inclusão de novos projetos quando outros tenham sido paralisados.
7. O controle social
Um dos pilares da L.R.F é a transparência. A transparência buscada pela lei tem por objetivo permitir à sociedade conhecer e compreender as contas públicas. Logo, não basta a simples divulgação de dados. Essa transparência buscada pela lei não deve ser confundida com mera divulgação de informações. É preciso que essas informações sejam compreendidas pela sociedade e, portanto, devem ser dadas em linguagem clara, objetiva, sem maiores dificuldades.
A transparência buscada pela lei tem por objetivo permitir um controle social mais efetivo, partindo do pressuposto de que, conhecendo a situação das contas públicas, o cidadão terá muito mais condições de cobrar, exigir, fiscalizar. Com esse objetivo, a própria lei estabelece alguns instrumentos importantes para incrementar o controle social.
O primeiro desses instrumentos consta do parágrafo único do artigo 48 da lei que assegura a participação popular e a realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos planos, Leis de Diretrizes Orçamentárias e orçamento. Logo, a participação popular e a realização de audiências públicas deverão ser incentivadas.
Um outro instrumento é o constante do artigo 49 que estabelece a obrigação de as contas apresentadas pelo chefe do Poder Executivo ficarem disponíveis durante todo o exercício, tanto no respectivo Poder Legislativo quanto no órgão técnico responsável por sua elaboração.
Qualquer cidadão ou instituição da sociedade pode consultar e ter acesso às contas do Chefe do Executivo. Durante todo o exercício essas contas deverão estar disponibilizadas.
Outro instrumento para o incremento do controle social é o contido no artigo 9º, parágrafo 4º da L.R.F que estabelece que até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública, na comissão referida no parágrafo 1º do artigo 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais; ou seja, o Poder Executivo vai até o Poder Legislativo demonstrar e avaliar o cumprimento de metas fiscais de cada um dos quadrimestres.
8. Conclusão
Salutar fora a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois a Administração pública há anos carecia de uma norma de direito público cogente de escopo moralizador-sancionador, sendo esta verdadeira represália não só aos atos de improbidade singular, como o de todos que circunscrevem o âmbito administrativo.
A LRF cria condições para a implantação de uma nova cultura gerencial na gestão dos recursos públicos e incentiva o exercício pleno da cidadania, especialmente no que se refere à participação do contribuinte no processo de acompanhamento da aplicação dos recursos públicos e de avaliação dos seus resultados.
A Secretaria do Tesouro Nacional vem realizando, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e as entidades técnicas representativas da sociedade, a padronização dos conceitos, definições, regras e procedimentos contábeis a serem observados pelas esferas de governo, com a finalidade de implementar as melhorias sugeridas na atualização dos Manuais.
Por exemplo, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal, previstos nos arts. 52 e 54 da LRF, respectivamente, foram padronizados por meio das Portarias da STN nº 469, para a União, nº 470, para o Distrito Federal e os Estados, e nº 471, para os Municípios, datadas de 21 de setembro de 2000. Essas Portarias vigoraram até o dia 31 de dezembro de 2001, pois a partir de 2002 são publicadas anualmente as Portarias que aprovam as edições atualizadas do Manual de Elaboração do Anexo de Metas Fiscais e do Relatório Resumido da Execução Orçamentária e do Manual de Elaboração do Anexo de Riscos Fiscais e do Relatório de Gestão Fiscal.
9. Referência Bibliográfica
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BARROS, Luiz Celso. Manual de Direito Financeiro e Tributário.São Paulo: Saraiva, 2001.
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